《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)廣東廣清接合片區(qū)實施方案》解讀
問題一：請問國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)廣東廣清接合片區(qū)的提出背景有哪些？
答：2019年4月，中共中央、國務院印發(fā)《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，提出要注重試點引路，選擇有一定基礎的市縣兩級設立國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)。2019年12月，國家發(fā)展改革委等18部門聯(lián)合印發(fā)《關于開展國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)工作的通知》（以下簡稱《通知》），明確我省廣清接合片區(qū)納入國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)。廣東廣清接合片區(qū)（以下簡稱“試驗區(qū)”）范圍包括廣州市增城區(qū)、花都區(qū)、從化區(qū)，清遠市清城區(qū)、清新區(qū)、佛岡縣、英德市連樟樣板區(qū)，面積約9978平方公里；試驗重點包括建立城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙制度、建立農村集體經營性建設用地入市制度、完善農村產權抵押擔保權能、搭建城中村改造合作平臺、搭建城鄉(xiāng)產業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺等5項。試驗區(qū)是粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的重點輻射帶動區(qū)，是深入實施廣清一體化的主戰(zhàn)場，是推進廣州都市圈率先實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展、探索跨區(qū)域城鄉(xiāng)融合改革經驗的先行地。
問題二：制定《實施方案》時，請問有哪些考慮？
答：重點突出以下三方面考慮：一是堅持問題導向?！秾嵤┓桨浮分贫ㄟ^程中，充分發(fā)揮省市區(qū)工作專班作用，堅持問題導向、目標導向，通過多次實地調研，力求把試驗區(qū)擬開展試驗任務的基本情況、存在問題認真分析、深入研究。針對每項試驗任務存在的突出問題，堅持抓重點、補短板、強弱項，穩(wěn)妥把握改革時序、節(jié)奏和步驟，有針對性地提出改革實操性措施。二是突出廣東特色?！锻ㄖ芬竺總€試驗區(qū)重點圍繞5項試驗任務開展探索，考慮試驗區(qū)擁有廣清一體化、廣州都市圈發(fā)展優(yōu)勢，力求體現“四個走在全國前列”的擔當精神，試驗任務選定11項，是全國唯一一個選定所有試驗任務的試驗區(qū)。在試驗內容上，力求體現城鄉(xiāng)多層次融合，既體現聚焦粵港澳大灣區(qū)、國家中心城市對試驗區(qū)輻射帶動作用，也體現試驗區(qū)內廣州3區(qū)對清遠4縣（市、區(qū)）輻射帶動作用，還體現7縣（市、區(qū)）內部以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展。三是注重銜接平衡。起草《實施方案》時，既注重與中央、省委有關城鄉(xiāng)融合發(fā)展文件精神銜接，也綜合考慮跨市、跨縣區(qū)有關政策的銜接性。
問題三：請問試驗區(qū)的發(fā)展改革基礎有哪些？
答：改革開放四十多年，尤其是黨的十八大以來，廣州、清遠兩市弘揚“敢闖敢試、敢為人先”的改革精神，推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實施，探索以城帶鄉(xiāng)、以工促農、兩市互促、協(xié)調發(fā)展的城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式，取得積極成效。一是城鄉(xiāng)要素配置逐步合理。實施城鄉(xiāng)一體的戶籍登記制度，城鎮(zhèn)落戶條件不斷放開放寬；農村集體產權制度改革有序推進，農村產權抵押擔保成效明顯；科技成果轉移轉化體系和交易機制初步建立，農村土地制度改革穩(wěn)步推進；低效用地不斷盤活，城中村改造取得積極成效。二是城鄉(xiāng)經濟多元發(fā)展取得成效。廣清兩市深化一體化高質量發(fā)展，共建廣清經濟特別合作區(qū)，逐步實現產業(yè)梯次銜接、互補互促；“一村一品、一鎮(zhèn)一業(yè)、一縣一園”鄉(xiāng)村產業(yè)體系不斷完善，積極探索生態(tài)產品價值實現路徑，積極開展碳排放權配額交易。三是城鄉(xiāng)基礎設施一體化水平不斷提高。編制實施廣清一體綜合交通規(guī)劃，京珠、廣樂、廣清高速公路聯(lián)通兩市，廣清城際廣州北至清遠段已開通；城鄉(xiāng)基礎設施一體化建設管護機制不斷完善，兩市整體謀劃、按事權分別實施。四是城鄉(xiāng)基本公共服務均等化機制逐步建立。大力推進廣清基本公共服務協(xié)同發(fā)展，廣州教育、醫(yī)療、科技資源逐步向清遠延伸，通過設置新校區(qū)、醫(yī)院分院以及托管、結對幫扶等多種形式向鄉(xiāng)村布局。五是農民增收渠道不斷拓寬?！盎洸藥煾怠薄皬V東技工”“南粵家政”工程深入實施，新型農業(yè)經營主體不斷壯大，推進農村“三變”改革成效明顯。
問題四：請問《實施方案》提出推進試驗區(qū)建設的總體要求是什么？
答：推進試驗區(qū)建設必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局，以城帶鄉(xiāng)、以工補農，以縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距為目標，以協(xié)調推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為抓手，以促進城鄉(xiāng)生產要素雙向自由流動和公共資源合理配置為關鍵，在確保封閉運行、守住底線、防范風險的前提下，聚焦試驗任務進行改革探索，率先建立起城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，為全國提供城鄉(xiāng)融合發(fā)展樣本和可復制、可推廣、利修法的典型經驗。2022-2025年，試驗區(qū)實現城鄉(xiāng)生產要素雙向自由流動的制度性通道基本打通，城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙制度基本建立，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場全面形成，城鄉(xiāng)普惠的金融服務體系基本建立，農村產權保護交易制度基本建立，農民持續(xù)增收體制機制更加完善，城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距明顯縮小。
問題五：在全國11個試驗區(qū)中，廣清接合片區(qū)是唯一一個擁有超大城市的地區(qū)，作為必選任務之一，在“建立城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙制度”中，請問提出了哪些改革舉措？
答：《實施方案》提出“因城施策完善落戶政策”“完善市民化配套政策”“建立人才加入鄉(xiāng)村激勵機制”等措施，為城鄉(xiāng)人口有序流動創(chuàng)造條件。主要亮點包括：廣州片區(qū)構建分類彈性落戶機制，逐步取消重點人群落戶限制，清遠片區(qū)全面取消城鎮(zhèn)落戶限制；試行以經常居住地登記戶口制度，探索試驗區(qū)內居住證互認；健全政府、企業(yè)、個人共同分擔市民化成本機制，推動公共資源按常住人口規(guī)模配置；允許符合條件的返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員在原籍地或就業(yè)創(chuàng)業(yè)地落戶；推動城市科教文衛(wèi)、法律、管理等人才下鄉(xiāng)，服務經歷作為職務晉升、職稱評定等的重要依據，且在廣清兩市互認；探索利用農村閑置宅基地和農房建設農村人才公寓，供入鄉(xiāng)人才使用等。
問題六：新《土地管理法》明確集體經營性建設用地可直接入市，作為必選任務之一，在“建立農村集體經營性建設用地入市制度”中，請問提出了哪些改革舉措？
答：《實施方案》提出“建立農村集體建設用地整合開發(fā)機制”“建立健全入市制度體系”等措施，作為搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的重要突破口，依法合規(guī)推進農村集體經營性建設用地就地入市或異地調整入市。主要亮點包括：制定入市配套文件，完善出讓、出租、轉讓、抵押等制度，逐步實現與國有建設用地同等入市、同權同價；依托集體土地整備平臺，以托管方式對集體建設用地進行整合開發(fā)、統(tǒng)一招商；探索依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄或低效的公益性建設用地轉變?yōu)榧w經營性建設用地入市；推進集體經營性建設用地使用權和地上建筑物所有權房地一體、分割轉讓；完善城鄉(xiāng)基準地價、標定地價的制定和發(fā)布制度，逐步形成與市場價格掛鉤的動態(tài)調整機制等。
問題七：黨中央、國務院高度重視農村產權抵押融資問題，作為必選任務之一，在“完善農村產權抵押擔保權能”中，請問提出了哪些改革舉措？
答：《實施方案》提出“健全農村金融服務體系”“拓寬農村產權擔保物范圍”“建立健全農村產權抵押擔保配套制度”等措施，不斷完善農村金融服務體系。主要亮點包括：加強農村信用環(huán)境建設，促進農村地區(qū)信用、信貸聯(lián)動；探索符合條件的農民專業(yè)合作社、供銷合作社培育發(fā)展新型農村合作金融組織，規(guī)范穩(wěn)妥開展農村集體經濟組織和農民專業(yè)合作社內部信用合作；分步推進農村各類資產資源確權頒證，推進農村集體經營性建設用地使用權、集體林權等抵押融資以及承包地經營權、集體資產股權等擔保融資；按照國家統(tǒng)一部署探索宅基地使用權和農民住房財產權抵押貸款；建立農村產權抵質押物價值評估、流轉交易、處置、風險分擔等配套制度等。
問題八：廣東“三舊”改造一直走在全國前列，還出臺了全國首部“三舊”改造省級政府規(guī)章，作為必選任務之一，在“搭建城中村改造合作平臺”中，請問提出了哪些改革舉措？
答：《實施方案》提出“完善歷史遺留問題解決機制”“創(chuàng)新社會資本參與改造的激勵機制”“健全發(fā)展壯大集體經濟配套機制”等措施，引導工商資本與村集體合作共贏。主要亮點包括：推進沒有合法手續(xù)的建設用地和地上建筑分類處理，對符合“三舊”改造條件的違法用地和違章建筑，按照用地發(fā)生時的土地管理法律政策處理（處罰）后按土地現狀辦理征收手續(xù)；對單一改造主體歸宗改造項目在完善用地手續(xù)、稅費征收等方面，視同政府土地收儲辦理；優(yōu)先將城中（郊）村納入“三舊”改造范圍，鼓勵通過物業(yè)置換、產權置換等方式高效開發(fā)農村集體經濟發(fā)展留用地；優(yōu)化微改造行政審批流程，完善用能、用水等配套政策，落實相關稅費優(yōu)惠政策等。
問題九：城鄉(xiāng)產業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必要支撐載體，作為必選任務之一，在“搭建城鄉(xiāng)產業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺”中，請問提出了哪些改革舉措？
答：《實施方案》提出“優(yōu)化各類城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展平臺”“加強產業(yè)項目用地保障”等措施，并將“建設城鄉(xiāng)產業(yè)協(xié)同發(fā)展先行區(qū)”單列，作為“搭建城鄉(xiāng)產業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺”重要抓手，促進城鄉(xiāng)產業(yè)協(xié)同、融合發(fā)展。主要亮點包括：以廣清經濟特別合作區(qū)、粵港澳大灣區(qū)北部生態(tài)文化旅游合作區(qū)為重點，支持試驗區(qū)內花都區(qū)北部四鎮(zhèn)、增城開發(fā)區(qū)、增城新塘產業(yè)集聚區(qū)、從化經濟開發(fā)區(qū)、從化明珠工業(yè)園、清城區(qū)源潭鎮(zhèn)、清新區(qū)西部四鎮(zhèn)、佛岡縣湯塘片區(qū)、英德市連樟樣板區(qū)等區(qū)域率先打造城鄉(xiāng)產業(yè)協(xié)同發(fā)展先行區(qū)；發(fā)揮廣州中心城區(qū)輻射帶動作用，推動中心城區(qū)與試驗區(qū)產業(yè)梯次轉移、聯(lián)動協(xié)同發(fā)展，創(chuàng)建一批城鄉(xiāng)融合發(fā)展典型項目；推進試驗區(qū)內有條件的地區(qū)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元開展全域土地綜合整治試點，允許合理調整永久基本農田，推進整治驗收后騰退節(jié)余的建設用地指標在省內流轉等。
問題十：除上述5項必選任務外，試驗區(qū)還選定了其他6項任務。請問提出了哪些改革舉措？
答：《實施方案》在“建立進城落戶農民依法自愿有償轉讓退出農村權益制度”中，提出“明確轉讓及退出農村權益范圍”“規(guī)范農村權益處置方式”等措施，重點探索農村宅基地依法自愿有償退出實現路徑；在“建立科技成果入鄉(xiāng)轉化機制”中，提出“構建科技成果快速轉化通道”“健全科研人員服務鄉(xiāng)村制度”等措施，鼓勵科技人員以技術、資金、信息入股等形式服務鄉(xiāng)村；在“建立生態(tài)產品價值實現機制”中，提出“探索建立生態(tài)產品價值核算體系”“建立生態(tài)產品價值實現路徑和提升機制”等措施，推動實現綠水青山就是金山銀山；在“建立城鄉(xiāng)基礎設施一體化發(fā)展的體制機制”中，提出“建立一體化規(guī)劃建設機制”“健全分級分類投入機制”“完善一體化管護機制”等措施，著力實現廣清基礎設施一體化、推進基礎設施建設向鄉(xiāng)村覆蓋；在“建立城鄉(xiāng)基本公共服務均等化發(fā)展體制機制”中，提出“完善教育醫(yī)療資源均衡配置機制”“健全城鄉(xiāng)公共文化服務體系”“完善基層社會事務服務體系”等措施，實現廣清教育、醫(yī)療資源共建共享，推動公共服務向農村延伸；在“健全農民持續(xù)增收體制機制”中，提出健全農民工資性、經營性、財產性收入增長機制以及轉移性收入保障機制等措施，不斷拓寬農民增收渠道，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)居民生活水平差距。
問題十一：為推進《實施方案》有效實施，請問確定了哪些政策保障措施？
答：《實施方案》提出了3方面保障措施。一是加強統(tǒng)籌指導。省政府成立了廣東省城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作領導小組，負責統(tǒng)籌推進試驗區(qū)建設；各成員單位要在省級權限范圍內積極授權，并爭取國家有關部委的支持，結合實際以清單形式分批次向試驗區(qū)予以授權和支持。二是加強財政金融支持。支持試驗區(qū)符合條件的項目按程序申報地方政府專項債券，優(yōu)先支持符合條件企業(yè)發(fā)行城鄉(xiāng)融合發(fā)展典型項目企業(yè)債券，支持整體打包立項的城鄉(xiāng)建設項目融資；爭取國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金支持。三是加強責任落實。廣州、清遠兩市要建立主要領導牽頭的組織領導體系，并充分發(fā)揮廣清接合片區(qū)協(xié)調機制作用；兩市有關單位要圍繞各項改革試驗任務制定行動方案及改革配套支持措施；7縣（市、區(qū)）要強化改革試驗的主體責任，細化工作措施，制定年度計劃，建立考核評價、激勵約束、容錯糾錯等工作機制，確保各項改革任務有序推進。
問題十二：《實施方案》將省級支持事項作為附件，請問是怎么考慮的？具體包括哪些支持事項？
答：在國家發(fā)展改革委批復《實施方案》后，省發(fā)展改革委會同省有關單位認真梳理試驗區(qū)相關政策訴求，研究提出省級支持事項，按照“成熟一批、授權一批”的原則，提出13項支持事項，分別是：創(chuàng)新國土空間規(guī)劃管理機制、支持開展全域土地綜合整治、創(chuàng)新產業(yè)類和公共配套類歷史違建補辦機制等3項土地政策，優(yōu)化信貸支持、統(tǒng)籌用好新增債券額度等2項資金政策，支持建立生態(tài)產品價值實現機制、創(chuàng)新能耗“雙控”考核方式等2項生態(tài)政策，加大科研機構結對支持幫扶機制、提高教育醫(yī)療水平、支持農村創(chuàng)新生產經營模式、推進政務數據建設、支持復制省級實驗區(qū)政策等6項保障政策。